Alocuțiunea Președintelui Camerei Deputaților
Alocuțiunea Inițiatorului
Forumului Constituțional
Alocuțiunea Președintelui Asociației Pro Democrația
Perspective europene
Opinii exprimate în dezbateri
Constituția în România
Programul Forumului Constituțional
Componența Consiliului
Forumului Constituțional
Raportul final
Site-ul Camerei Deputaților
Propuneri ale Forumului
care se regasesc in
propunerea legislativa
de revizuire a Constitutiei
Seminarul
Parli@ments on the Net VI,
București 12-13 iunie 2003
Din 10.07.2002:
- 4234276 vizitatori
- 11265 mesaje, din care 653 retrase de moderatorul Forumului
Alocuțiunea Președintelui Asociației Pro Democrația

Dinamica instituțiilor politice și stabilitatea sistemului politic românesc
Între schimbări de echilibru și schimbări structurale

Cristian Pîrvulescu

Debutul procesului de schimbare politică, economică și socială în 1989 a imprimat - în funcție de caracteristicile național comunismului ceaușist și de prăbușirea violentă a regimului și sistemului politic - un caracter preponderent instituțional perioadei de început a tranziției. Evoluția instituțiilor politice românești din perspectiva definirii lor constituționale și a influențelor informale exercitate de diferite centre de putere a stat sub semnul urgenței și a reprezentat un compromis între principalele tendințe din Adunarea Constituantă, tendințe ce reprezentau pozițiile grupurilor politice din FSN. Schimbare structurală ce a modelat atât construcția și funcționarea instituțiilor politice românești cât și practica politică, Constituția din 1991, a rămas dependentă de un anume climat politic. Dacă în timpul primului ciclu guvernamental constituțional între 1992 și 1996 raporturile interinstuționale nu au cunoscut crize majore, limitele Constituției au fost evidențiate de alternanța la guvernare din 1996, în corelație cu specificul guvernării de coaliție ce indica transferul de la un prezidențialism diminuat spre un parlamentarism cu tentă guvernamentalistă. Revenirea PSD (PDSR) la guvernare, urmare a alternanței absolute din 2000, nu a temperat, în cazul unei coaliții minimale prin tranzacție orientată spre guvernamentalism, tensiunile privind predominanța instituțională.

Modificarea Constituției a devenit în această conjunctură o oportunitate în vederea remodelării instituționale și restructurării vieții politice românești. Privită ca o schimbarea de echilibru, fenomen normal, curent și constant în viața oricărui sistem politic, modificarea Constituției vizează însă transformări radicale în raporturile dintre instituțiile politice. Dacă însă forțele schimbării sunt puternice, exercitând o presiune importantă asupra sistemului, schimbările vizate pot evolua spre o formă structurală de schimbare. O astfel de schimbare apare atunci când transformările afectează, de o manieră care nu este provizorie sau efemeră, structura și funcționarea organizării politice a unei comunități politice modificându-i cursul istoric.

Agenții schimbării instituționale sunt persoane, grupuri, partide sau asociații care introduc pe agenda publică problematica schimbării, care o sprijină, o favorizează sau i se opun. Pentru acești actori sau grupuri activitatea politică ia, din anumite puncte de vedere, caracterul unei activități istorice, este animată de scopuri, interese sau valori care au un impact asupra devenirii societății. Afectați de disfuncțiile instituționale unii actori cu vocație guvernamentală au devenit interesați de optimizarea funcționării instituțiilor politice și de o mai clară distribuție a rolurilor instituționale în inițierea politicilor guvernamentale.

Efectul sistemului electoral asupra sistemului și regimului politic românesc

Cumularea tuturor alegerilor într-un an, formulă consacrată de alegerile din 1992 și repetată în 1996 și 2000 a contribuit la prezidențializarea și personalizarea regimului politic în România. Plasarea alegerilor locale generale cu câteva luni înaintea alegerilor parlamentare și prezidențiale a imprimat confruntării politice românești un ritm și o logică aparte. Alegerile locale au constituit un principal test în vederea alegerilor parlamentare și prezidențiale. Combinația dintre sistemul majoritar uninominal în două tururi pentru alegerea primarului și sistemul proporțional pentru alegerea consilierilor locali sau județeni a personalizat confruntarea și a relativizeazat influența partidelor, tendință amplificată de efectul alegerilor prezidențiale asupra alegerilor parlamentare. Personalizarea vieții politice românești, consecință și a culturii politice românești care privilegiază comportamentele și atitudinile politice ce implică recunoașterea necritică a autorității liderilor, a influențat procesul de instituționalizre, relativizând instituțiile și asigurând un spațiu relativ larg de manifestare unui sistem de relaționare informal. Efectul acestor fenomene asupra consolidării regimului politic a fost important și a generat pe de o parte tendința de clientelizare a vieții politice, pe de altă parte o criză de autoritate a instituțiilor.

Conceptul de regim politic nu cunoaște o abordare unitară în știința politică. În funcție de context și de referințe (juridice sau sociologice) conceptul de regim politic are dimensiuni variabile. Alături de aceste abordări teoretice viziunea jurnalistică asupra regimului adaugă, prin simplificare, dificultăți suplimentare. La nivel teoretic confuzia cea mai des întâlnită este cea între regim și sistem politic. Sistemul politic, model teoretic introdus sub influența teoriei sistemelor și folosit în special în anii '70-80, exprimă la nivel conceptual, interacțiunile politice și instituționale ce determină deciziile cărora li se supun colectivitățile și indivizi. Pentru unii, de exemplu, sistemul reprezintă exercițiul puterii ce rezultă din practica instituțională dominantăi), pentru alții (școala de politică comparată americană) el este rezultanta tuturor structurilor sub aspectul lor politic. Prima variantă, care se încadrează în abordarea instituționalistă, dar depășește analiza strict constituțională, pune în evidență diferența dintre prevederile constituționale, care ar caracteriza regimul politic, și practica politică ce se face pe baza acestuia, dar căreia i se adaugă dinamismul vieții politice și rolul esențial al structurării partidelor politice în raport cu instituțiile.

Clasificarea tradițională a regimurilor politice a cunoscut începând Aristotel numeroase variante care nu au adus însă modificări importante, astfel că numărul de titulari ai puterii rămâne încă, pentru mulți autori, un criteriu valabil.ii) Pe de altă parte tendința de a aborda problema regimului doar din perspectivă juridică lasă numeroase și importante aspecte neclarificate. Chiar în interiorul perspectivei juridice există diferențe de la autor la autor, astfel că regimul politic este fie forma pe care o ia într-o societate raportul între guvernanți și guvernațiiii), fie ansamblul regulilor constituționaleiv), fie un ansamblu de mecanisme ce repartizează puterea între diferitele organe și fixează modul lor de relaționare.v) Pentru a depăși cantonarea într-o definiție strict instituțională, fără însă a lărgi prea mult unghiul de abordare, Jean-Louis Quermonne propune o definiție intermediară a regimului politic ca "ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituțional și sociologic care concură la formarea guvernământului într-o țară dată și într-o perioadă determinată".vi)

Sistemul electoral adoptat în 1990 și modificat în 1992 și 2000, dar mai ales calendarul electoral au redus influența factorilor instituționali în favoarea celor politici. Alegerile din 2000 au ilustrat autonomia largă a acestor factori și au evidențiat un dezechilibru politic, dacă nu o criză structurală în construcția democrației. Construcția instituțională, limitată doar la structurarea instituțiilor și organizațiilor politice caracteristice unui spațiu concurențial artificial, și-a dovedit a nu fi suficientă. Iluzia ideologizantă că instituțiile politice se transformă în nucleul unui spațiu public renăscut și tolerant, concurențial și pluricultural, în care actorii politici vor fi automat legitimați și-a dovedit limitele. Transformarea democrației dintr-o metodă de guvernare într-un scop în sine, ambiguu definit și fără consecințe practice subiectiv recognoscibile, a antrenat o micșorare a suportului social.

Corelarea proceselor de instituționalizare politică cu creșterea eficienței economice și sociale a guvernării și cu contextele culturale în care o comunitate politică dată se manifestă permite imprimă un grad de obiectivitate mai mare analizei proceselor de tranziție. Condiție necesară, dar nu și suficientă pentru a asigura construcției democratice durabilitate, instituționalizarea parlamentarismului și a competiției pluripartidiste gravitând doar în jurul instituțiilor reprezentative a facilitat, pe fundalul crizelor guvernamentale (expresie a crizei regimului constituțional) și economice, fracturarea spațiului politic, ceea ce a creat cadrul de manifestare al extremismului și curentelor anti-sistem.

Delimitarea spațiului politic democratic în funcție de alegerile parlamentare din 2000 implică o investigare a caracteristicilor sistemului politic românesc. Sensul votului din noiembrie 2000 relevă o criză a reprezentării și reprezentativității. Schimbarea politică și schimbarea socială nu au cunoscut un ritm asemănător. Criza politică inerentă perioadei de echilibrări instituționale din perioada de consolidare a regimului politic s-a suprapus unor crize sociale și economice. În aceste condiții reprezentarea parlamentară a devenit din ce în ce mai puțin expresia intereselor reale ale grupurilor sociale defavorizate care aspirau însă la o minimă participare politică. Faptul că parlamentele și puterea politică nu ajung să fie cu adevărat reprezentative pentru diversele straturi sociale nu reprezintă o noutate.vii). Dar scăderea încrederii în aceste instituții politice este compensată, atunci când democrația devine o stare de spirit social consfințită, de existența altor forme de participare politică fie în partide ca organizații deschise fie în diferitele forme de asociere ce stimulează exprimarea democrației (semi)directe. Cultivarea unor forme de participare politică limitată de către regimurile totalitare (ce urmărea legitimarea participării de tip colectiv și controlat) a creat obișnuințe subiective ce s-au suprapus culturii politice tradiționale. Creșterea inegalităților și dinamica socială redusă cumulate cu scăderea subiectivă a participării au determinat frustrarea socială și politică. Construcția etatică și corolarul ei juridic constituit de dreptul modern a presupus transformarea spațiului politic care și-a generat din interior propria legitimitateviii), ceea ce a imprimat participării și variabilelor culturale implicate de această un loc central.

Posibilitatea decalării alegerilor prezidențiale de cele parlamentare și modificarea calendarului electoral ar asigura o influență mai importantă democrației electorale. Problema centrală a democrațiilor rămâne, după mai bune de un secol de încercări, participarea reală și consistentă a cetățenilor la influențarea și luarea deciziilor politice. În limitele stabilite de democrația reprezentativă, cu al său principiu al interzicerii mandatului imperativ, posibilitatea unei fracturi între parlament și societate necesită o adaptare permanentă a politicii la orizontul de așteptare al publicului. Răspunsul la această sfidare diferențiază democrațiile funcționale de cele formale. Introducerea unei doze de democrație participativă este vitală pentru a preîntâmpina tendința de oligarhizare a instituțiilor politice. Una din formele de conectare a politicii la dinamica societății, cea mai simplă, constă în diversificarea calendarului electoral. Dar o asemenea decizie presupune acordul și participarea partidelor politice.

Partitocrația românească, departe de a fi o excepție, se înscrie într-o serie. Dar dacă partitocrația există aproape peste tot în Europa occidentală, ea nu poate neglija presiunile sociale și economice la care este supusă. Diversificarea calendarului electoral a fost considerată o formulă prin care consultarea mai frecventă a cetățenilor ar putea racorda partidele și reprezentanții lor în instituțiile politice la problemele societății. Cumularea tuturor confruntărilor electorale într-un an, așa cum se întâmplă în România, condamnă cetățeanul la aproape patru ani de inerție politică. Apatia, absenteismul, dezgustul pe care sondajele de opinie le dezvăluie au printre cauze și această strategie prin care partidele și-au rezervat o perioadă de repaus electoral. Dacă urmărim în schimb dinamica alegerilor în statele din vestul Europei vom remarca multitudinea consultări electorale. Diferențierea alegerilor locale, departamentale (județene), regionale, parlamentare sau prezidențiale oferă sistemelor politice democrate posibilitatea ajustării permanente și crește gradul de participare politică. Partidele au astfel posibilitatea testării audienței și a remedierii politicilor.

Cumularea alegerilor produce o tendință de bipolarizare a sistemului de partide mai ales sub influența turului al doilea de scrutin al alegerilor prezidențiale. Dar cazul francez arată că această situație există și dacă cele două consultări au loc la date diferite. Pe de altă parte succesul liderului extremist Jean Marie Le Pen, care profitând de absenteismul electorilor partidelor cu vocație guvernamentală, a reușit să se claseze pe locul al doilea la alegerile prezidențiale din 2002, relevă limitele regimului politic smiprezidențial dezechilibrat de tip francez. Câtă vreme la alegerile prezidențiale participă liderii din prima linie a partidelor, funcția prezidențială tinde să aibă o importantă pondere în viața politică și să relativizeze partidelor și instituțiile.

Un sistem politic nu poate supraviețui dacă nu există o legătură consensuală între practicile politice și așteptările populației. Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influențe reciproce. În ce privește România, analiza culturii politice, a modului de formare al culturii civice, sunt elemente care pot contribui la adaptarea deciziei politice la specificul comportamentului și atitudinilor politice românești în dinamica lor. Orice decizie politică reformistă ce se dorește, pe termen lung, eficientă, trebuie corelată cu tipul dominant de cultură politică nu în sensul subordonării, ci pentru depășirea în cunoștință de cauză a crizelor de adaptare la noile forme de organizare. Rolul elitei politice ca agent al schimbării este acela de a adapta exigențele transformării economice și sociale la sistemul de valori. Conservatorismul și absența culturii civice, cultura politică a democrației ce se fondează pe participarea la guvernarea locală ca și centrală, nu sunt obstacole fatale. Chiar dacă românii preferă instituțiile consensului (Biserica, Armata) celor ale conflictului (Parlament, partide) adaptarea la factorului social nu este o consecință a unor legi inexorabile.

Una din limitele clasei politice românești este legata de privilegierea politicii doar ca lupta pentru cucerirea sau influențarea puterii și neglijarea aspectului strategic, a raportării la finalitățile politice Tranziția spre un alt tip de politică este legată de capacitatea clasei politice de a se profesionaliza. Reușita acestei tranziții ar contribui la creșterea suportului social pentru sistemul politic democratic și legitimitatea clasei politice. Analiza alegerilor și a funcționării sistemului electoral, a influențelor sale asupra politicii românești în ultimul deceniu al secolului al XX-lea constituie un instrument important pentru găsirea remediilor adecvate restructurării sistemului politic românesc.

Considerat ca o tehnică de realizare a reprezentării politice, sistemul electoral este un factor important în reforma politică, influențând modul de recrutare a clasei politice și prin aceasta sistemul de partide, și implicit, stabilitatea și eficiența guvernamentală. Primă etapă într-un proces laborios, reforma recrutării politice nu se poate reduce doar la modificarea sistemului electoral, dar nici nu poate face abstracție de acesta. Confruntată, la începutul ultimului deceniu al secolului al XX-lea cu o criză ce prezenta unele similitudini cu situația românească actuală, societatea italiană a impus, în procesul de transformare a vieții politice, ca primă reformă, modificare sistemului electoral. Instaurarea celei de a doua Republici în Italia a fost consecința unei cereri sociale de asanare a politicii, afectată de instabilitate guvernamentală, clientelism și scandaluri de corupție. După 1994 alegerile legislative italiene, desfășurate pe baza unui scrutin mixt, majoritar într-un tur pentru 75% din locurile fiecărei camere și proporțional pentru celelalte 25%, au ilustrat, pe de o parte mobilitatea sistemului de partide în fața constrângerilor la care sunt supuse în procesul de trecere de la un sistemul proporțional integral la un sistem mixt cu preponderență majoritară, pe de altă parte relativitatea reformei electorale câtă vreme celelalte reforme nu au fost îndeplinite. Dacă stabilitatea guvernamentală nu a urmat reformei electorale, media guvernării trecând de la 1,1 ani pentru un guvern între 1946 și 1994 la 1,6 ani după 1994 1,3 ani, trecerea la practica alternanței la guvernare, într-o țară în care 48 de ani permanența la guvernare a fost regula, a deschis o nouă etapă în democratizare societății italiene și în reformarea sistemului politic și de reprezentare.

Cheia succesului procesului de reformare a sistemelor de recrutare a clasei politice stă în capacitatea partidelor de a se transforma, de a-și reorganiza structura, și implicit de a înțelege corect și responsabil rolul dominant pe care îl au. Funcționalitatea unui sistem de partide depinde de modul în care constrângerile electorale creează un anumit spațiu public, atât pentru organizarea sistemului concurențial, cât și din perspectivă strategică.

Departe de a fi un doar o simplă tehnică, sistemul electoral operaționalizează cultura sau culturile politice existente, cu care interacționează. Multipartidismul specific Europei continentale nu este reflectarea directă a sistemelor electorale (chiar dacă în Uniunea Europeană sistemele proporționale sau mixte compensate dominană, 13 din cele 15 state aplicând variante ale acestui model), ci dezvăluie tradiții istorice, specificități sociale și aspecte culturale care împreună contribuie la constituirea unui sistem de partide.

Dar reforma sistemului electoral deși necesară, nu este și suficientă pentru a revigora viața politică românească. Redefinirea rolului cetățeanului, marele absent al politicii românești, rămâne de făcut. Eficientizarea politicii și stabilitatea guvernării, efecte vizate de partide, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace pentru ce se cer dublate de democratizarea raporturilor dintre guvernați și guvernanți.

Reintrodusă după anul electoral 2000 ca o temă de dezbatere publică reforma sistemului electoral și politic impune o analiză a așteptărilor și percepției românilor. În Barometrul de Opinie Publică al Fundației pentru Societate Deschisă din noiembrie 2001 Parlamentul, deși beneficiază de o creștere a percepțiilor pozitive (încredere ajungând la 35,9% față de 9% în noiembrie 2000) rămâne, pentru opinia publică românească, mai degrabă o instituție politică secundară. Ideea restructurării instituției parlamentare, chiar dacă dezbaterea politică a fost restrânsă, are numeroși susținători: 38,1% dintre cei chestionați pledau pentru menținerea bicameralismului, pe când 33,5% erau favorabili unui sistem unicameral. Numărul parlamentarilor părea prea mare pentru 67,8% din respondenți, în vreme ce 12,1% considerau că numărul acestora este normal. Aceste date indică o stare de spirit nefavorabilă actualei construcții instituționale. Da altfel, și ca o consecință a sistemului electoral gradul de cunoaștere al parlamentarilor se dovedește scăzut: doar 36% dintre cei chestionați cunoșteau cel puțin un parlamentar în raport cu 62,2% ce nu cunoșteau nici un parlamentar din circumscripția în care domiciliază (50,2% dintre cei ce cunosc un parlamentar locuiesc în mediul urban, față de 22,6% în mediul rural).

Una din soluțiile propuse pentru responsabilizarea clasei politice și pentru consolidarea majorității necesare guvernării vizează schimbarea sistemului electoral. Funcționarea unui regim democratic nu depinde doar de instituțiile prin care se realizează diviziunea muncii între executiv și legislativ, ci și de un număr de reguli formale, dar și de proceduri informale prin care actorii politici influențează funcționarea regimului. Reprezentarea politică depinde de aspecte tehnice precum sistemul electoral, sistemul de partide și de modul de formare a guvernului. Crucial pentru transformarea votului popular în reprezentare la nivelul parlamentelor, sistemul electoral este factor important în constituirea sistemului de partide, acesta la rândul său determinând caracteristicile și stabilitatea acesteia guvernelor. Rolul cetățeanului, influența sa, nu crește automat odată cu transformarea sistemului electoral.

Dilema uninominal - plurinominal (sistem de listă) domina disputa referitoare la transformarea sistemului electoral. 54,4% dintre subiecții anchetei mai sus citate s-au declarat favorabili unui scrutin de tip uninominal, în raport cu doar 20,1% ce au preferat sistemul de listă.

Restructurarea sistemului de partide pare a fi o altă prioritate politică a românilor (53,9% din cei chestionați și-au manifestat preferința pentru un sistem bipartidist, în raport cu 28,3 ce au preferat multipartidismul) Ca mediu rezidențial 52,5% locuiesc în urban, iar 55,1% în rural.

Interesul pentru reformarea instituțiilor politice indică percepția sistemului politic ca fiind nereprezntativ. Concilierea priorităților clasei politice și ale societății românești cu obiectivele democratizării sînt urgențe; fractura socială nu mai poate fi neglijată, ea este o realitate de care orice politică trebuie să țină cont. Suportul social asigură legitimitate guvernării democratice, și cum democrația nu este un scop în sine, ci un mijloc pentru obținerea prosperității, el se cere restabilit. Reforma radicală a clasei politice devine vitală pentru viitorul României. În paralel criza regimului politic se cere la rândul său soluționată. Consensul asupra instituțiilor și a rolului lor de mediatoare ale conflictului social devine prioritatea următoare a vieții politice românești. Dacă rațiunea se va impune, societatea politică și cea civilă vor găsi formule prin care să restabilească comunicarea și să revigoreze procesele democratice.

Prezidențialismul estompat

Criza formulelor guvernamentale clasice a impus tema neguvernabilității societăților contemporane ca una din liniile centrale ale analizei politice.ix) Emergența unor noi instituții și elaborarea politicilor publice e să adapteze sistemele instituționale la dinamica schimbărilor economice și sociale sunt rezultatele încercării de a păstra controlul asupra proceselor din ce în ce mai rapide și de aceea mai imprevizibile. Explicația guvenabilității unei societăți presupune o cercetare a sistemului instituțional, a tipului de legitimare, a culturii politice dominante. Dacă din ce în ce mai multe societăți par a deveni neguveranbile sau dacă zone întregi sunt separate de altele printr-o fractură socială din ce în ce mai importantă problema reformării instituțiilor devine crucială.

Analiza funcționării și relațiilor dintre instituțiile politice ce definesc regimul politic indică cadrul formal al guvernării. Și dacă de multe ori guvernarea nu se reduce doar la cadrul instituțional, acesta imprimă proceselor de guvernare o serie de note esențiale. Consolidarea instituțiilor devine cheia stabilității regimului politic. Dar când instituțiile se găsesc într-un proces de continuă depreciere a autorității lor semnele crizei politice indică și un dezechilibru în relațiile instituționale.

La un deceniu de la debutul său (adoptarea Constituției în decembrie 1991) regimul politic românesc și-a manifestat disfuncționalitățile. Reformarea instituțiilor s-a transformat, o demonstrează și Barometru de Opinie Publică realizat la cererea Fundației pentru Societate Deschisă în noiembrie 2001, dintr-o dezbatere teoretică, într-o prioritate publică.

Deschisă după alegerile din 2000 doar ca o negociere între partidele politice, dezbaterea privind instituțiilor românești a fost preluată de societate. Viitorul instituției Președintelui, Parlamentul, sistemul electoral și dinamica partidelor politice au devenit subiecte de interes public.

În percepția românilor Președinția reprezenta instituția politică cea mai de încredere (54,2%), urmată îndeaproape de Guvern (49,1%), acesta fiind unul din motivele pentru care la întrebarea privind alegerea Președintelui prin vot direct sau prin votul Parlamentului răspunsul este aproape unanim: 90,7% dintre români vor păstrarea sistemului actual de desemnare a șefului statului.

Dar problema controversată a raporturilor instituționale dintre Președinte și Guvern rămâne deschisă câtă vreme românii parând înclinați și spre alegerea directă a Primului Ministru (38,9% pentru alegerea directă, 34,6% pentru desemnarea de către Președinte, și 15% pentru alegerea de către Parlament), soluție ce indică o vaga tendință guvernamentalistă a electoratului românesc. Viitorul relației dintre instituția prezidențială și Guvern, dilema prezidențialism versus guvernamentalism, se manifestă atât în privința opiniei publice, cât și a clasei politice.

Definirea constituțională a instituțiilor politice românești a imprimat regimului politic o notă de stabilitate ce părea să contrasteze în raport cu instabilitatea perioadei 1990-1992. Alegerile parlamentare și prezidențiale din septembrie 1992, primele alegeri postconstituționale, și stabilitatea guvernului Văcăroiu au întărit această imagine. Rapiditatea cu care a fost elaborată Constituția română a implicat însă și multă improvizație. Spre deosebire de alte state foste comuniste din Europa Centrală România a procedat cu multă grabă. Procesul elaborării Constituției poloneze a durat opt ani între timp procesele guvernamentale căpătând un contur mai clar. Ungaria nu a schimbat constituția ci a amendat Constituția din 1949. În aceste cazuri guvernabilitatea societății în ineditul proces de tranziție a fost mai importantă decât construcția instituțională. Privilegierea construcției instituționale rapide a fost în România provocată de dinamica proceselor de legitimare. Iluzia că definirea instituțională este suficientă pentru a obține legitimitate și stabilitate s-a dovedit periculoasă. Rigiditatea Constituției din 1991 reflectă intenția inițiatorilor săi de a instituii proceduri stabile și indiscutabile. Dar "cu cât o organizație și o procedură este mai adaptabilă, cu atât este mai instituționalizată; cu cât este mai puțin adaptabilă și mai rigidă, cu atât este mai scăzut este nivelul ei de instituționalizare."x) Rigiditatea procedurilor constituționale a influențat criza de regim prin care România trece. Caracterul conjunctural și limitat al dezbaterilor din Adunarea Constituantă și-a pus amprenta asupra sistemului și regimului politic. Dificila amendare a Constituției poate crea dealtfel probleme în procesul de integrare europeană. Guvernarea și nevoile ei de medie și lungă durată au fost neglijate de constituanți ce erau preocupați de consolidarea formei republicane de guvernământ, plebiscitarea regimului și problema garantării sau ocrotirii proprietății.

Absența unei dizidențe și opoziții organizate și coerente la regimul lui Ceaușescu a influențat atât personalizarea excesivă a vieții politice în perioada fondării noului regim cât și constituirea spațiului public. În jurul temelor inaugurate în 1990 s-a schițat spațiul politic ca spațiu al confruntării și convergențelor în probleme publice. Teama de statul omnipotent a devenit una din axele noului spațiu politic. Ieșirea din comunism punea problema controlării guvernului înaintea problemei guvernării. Guvernarea urma să se realizeze natural odată instaurate separația puterilor și economia de piață. Statul comunist român încă din perioada dejistă a construit guvernarea în jurul unor mituri naționale pentru ai asigura o minimă legitimitate. Dar această legitimitate minimală nu s-a realizat în spațiul public. Comunismul, ca orice totalitarism, a distrus spațiul public. Partidul comunist a fost o organizație de promovare a unor interese private care odată ajunsă la putere a confiscat statul și guvernarea. Ideologia centrată pe apărarea celor dezavantajați nu asigura o suficientă bază pentru a stabiliza guvernarea și de aceea miturile revoltei sociale și politice au fost mobilizate. Mimarea vieții instituționale nu putea însă ascunde formele primare de putere care erau utilizate, între acestea cultul personalității.

Dacă în democrațiile de tip european, model de la care și democrația românească se revendică, activitatea parlamentară și guvernamentală se află sub controlul partidelor politice, în România capacitatea acestor organizații de a se instituționaliza a rămas limitată.

Tipul parlamentarului responsabil doar în fața națiunii nu se mai regăsește astăzi în viața politică. O carieră politică, de orice nivel, nu mai poate exista fără sprijinul partidelor. Partidele exercită într-un sistem multipartid polarizat în raport cu guvernarea și rezultat dintr-un scrutin proporțional o influența importantă. Nefiind contrabalansată de nici o instituție politică, puterea partidelor politice degenerează în partitocrație. O contrapondere la această situație a fost găsită în întărirea executivelor, în primul rând a poziției șefului statului, în raport cu partidele. Alegerea directă, existența unui drept real de dizolvare a parlamentului și posibilitatea de a cenzura parlamentul prin recursul la referendum sunt mijloacele unei președinții influente.

Constituirea regimului și sistemului politic românesc pe ruinele fostului sistem comunist a presupus preluarea unor formule instituționale. Între acestea președinția pe care Ceaușescu o introdusese mai degrabă din ca pe o instituție de protocol. Atașată de către fondatorul său cultului personalității și venind în continuarea mitului conducătorului funcția prezidențială s-a construit în continuarea unei mitologi politice. Și cum politica este un orizont simbolic funcția prezidențială a fost înzestrată în imaginarul colectiv cu mai multă putere decât dispune în descrierea sa constituțională. Această contradicție aparentă a fost depășită prin practica politică efectivă. Președintele Ion Iliescu nu doar a reinaugurat funcția prezidențială, dar prin prezența sa în această postură între 1990-1996 și din nou din decembrie 2000, a imprimat o anumită practică. Majoritatea prezidențială formată din parlamentarii care recunoșteau autoritatea președintelui dincolo de afilierile lor partidiste a constituit dominanta perioadei 1992-1996. Numirea unui prim ministru fără apartenență de partid și fără veleități politice a ușurat dominația președinției asupra celorlalte instituții politice.

Constituțional Președintele României nu are foarte multe puteri. În raport cu Parlamentul Președintele nu are posibilitatea reală de dizolvare, prevederile art. 89, al. 1 condiționând dizolvarea Parlamentului de respingerea de către acesta de două ori în 60 de zile a votului de încredere pentru formarea Guvernului, situație ce se regăsește în Constituția Ungariei de unde pare a fi preluată și unde această prevedere contribuie la limitarea puterii Președintelui. Puterea Președintelui României nu constă în prerogativele sale. Din cele trei elemente considerate esențiale pentru definirea sistemului politic prezidențialist, alegerea directă a președintelui, alegerea prin scrutin majoritar a parlamentarilor și puterea reală de a dizolva Parlamentul,xi) în cazul României doar prima condiție este întrunită. Influența președintelui României vine din poziția sa în raport cu principalii actori politici, cu partidele. Câtă vreme funcția prezidențială va fi interesantă pentru șefii partidelor aceasta va antrena o influență importantă, dacă nu decisivă spre palatul Cotroceni.

Dacă din punct de vedere strict constituțional putem vorbi despre trei modele de regim politic - prezidențial, semiprezidențial și parlamentar -, perspectiva sistemică pune în evidență trei forme concrete de manifestare: parlamentarismul, guvernamentalismul și prezidențialismul.xii)

Rolul partidelor politice este determinant pentru construcția instituțională și stabilitatea politică. Forța partidelor asigură stabilitatea instituțiilor. Modul în care sunt organizate, rolul liderilor în viața de partid, capacitatea lor de a guverna sunt elemente fără de care nu se poate analiza viața politică. În variantele sale actuale parlamentarismul presupune supremația partidelor în influențarea vieții politice, iar disciplina de partid asigură liderilor posibilitatea de a controla parlamentul. Orientarea liderilor de partid spre funcția de președinte sau spre cea de prim ministru are consecințe asupra rolului instituțiilor. Funcționarea de exemplu, a regimului semiprezidențial austriac ca un sistem guvernamentalist se datorează orientării liderilor de partide spre funcția de cancelar, ceea ce face ca funcția de președinte să fie ocupată de personaje secundare, ce nu dispun de resurse reale pentru influențarea vieții politice.

Existența domeniilor rezervate președintelui (politică externă, ordine publică și securitate națională) asigură instituției prezidențiale un rol important și vizibil chiar în perioadele de coabitare. Președintele reprezintă statul în relațiile externe și, în această calitate, el încheie tratate internaționale care au fost negociate anterior de Guvern prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe sau a altor departamente interesate, și sub rezerva ratificării lor de către Parlament. La propunerea Primului Ministru Președintele, acreditează sau recheamă reprezentanții diplomatici ai României sau înființează, desființează și stabilește statutul misiunilor diplomatice din străinătate. În calitatea sa de comandant al forțelor armate și de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Șeful statului are o serie de atribuții militare pentru realizarea cărora colaborează cu Premierul, care este vicepreședintele acestui organism. Poziția Primului Ministru în cadrul Consiliului Suprem de Apărare a Țării ilustrează raporturile instituționale dintre cele două nivele ale Executivului românesc.

Rolul Președintelui în procedura de numire a Primului Ministru depinde de gradul de structurare a partidelor. Când în octombrie 1992 a fost propus ca Prim Ministru Nicolae Văcăroiu Frontul Democrat al Salvării Naționale nu era încă clar structurat și în acest fel rămânea sub un discret control prezidențial. Gradul de libertate de care dispune președintele României în procedura de nominalizare reflectă puterea partidelor politice. Președintele este de asemenea investit ocu dreptul de a numi, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, la propunerea Primului Ministru, pe unii membrii ai Cabinetului (art. 85 al Constituției). Diferitele remanieri guvernamentale (august 1993, decembrie 1997 sau ianuarie 1999) au reflectat prin dezbaterile pe care le-au provocat și practica pe care au generat-o tendințele președinției și raporturile sale cu partidele. Divergențe de opinie și de practică au fost alimentate de prevederile ambigue privind interimatul funcției de ministru ale art. 106, alin. 3, cumulat cu art. 105 din Constituție. Problema controlului parlamentar asupra procesului remanierii a fost rezolvată fie prin interpretarea rigidă (1992-1996, 1999) fie printr-o variantă flexibilă (1997) a art. 85. Remanierea guvernului Ciorbea în decembrie 1997 a constituit un moment parlamentarist în definirea raporturilor Președinte - Parlament - Guvern mai degrabă de circumstanță. Numirea unor miniștri în al doilea Guvern Ciorbea a fost făcută nu doar cu consultarea ci la sugestia Președintelui Constantinescu. Consultarea comisiilor parlamentare a menajat susceptibilitatea parlamentarilor într-un moment în care practica ordonanțelor de urgență se generalizase și Parlamentul fusese marginalizat între celelalte instituții politice. Revenirea la practica prezidențialistă în ianuarie 1999 odată cu numirea Ministrului de Interne în plină mineriadă a reflectat de fapt tendințele regimului. Prezidențialismul a culminat cu demiterea Primului Ministru Radu Vasile în decembrie 1999 printr-o interpretare forțată a Constituției. Criza constituțională din decembrie 1999 a însemnat și transformarea partidelor în organe constituante câtă vreme demiterea Primului Ministru a devenit efectivă numai după consultarea partidelor participante la coaliția de guvernare. Ocolind procedurile parlamentare uzuale procedura de demitere din decembrie 1999 constituie un precedent periculos în contextul situației de criză instituțională. Cum instituțiile politice sunt vidate de autoritate probabilitatea ca locul efectiv al puterii să devină instituția prezidențială crește.

Practica remanierii dă seama despre raporturile dintre Președinte și Premier. Deși constituțional rolul Președintelui în raport cu Guvernul pare redus Președintele poate folosi o serie de proceduri de influență. Președintele poate consulta Guvernul în probleme de urgență sau de importanță deosebită, însă nu rezultă că pot fi impuse prin aceasta soluții cu caracter obligatoriu echipei guvernamentale. Dreptul de consultare, prezidarea Ședințelor de Guvern la care este prezent, participarea nemediată la Ședințele de Guvern în care se tratează probleme de politică externă, apărare și ordine publică (domeniile rezervate) exprimă posibilitatea Șefului statului de a influența indirect acțiunile sau deciziile guvernamentale.

Beneficiind de prerogative reduse în timp de criză, spre deosebire de președinții unor republici parlamentare precum Italia sau Cehia care pot dizolva Parlamentul, președintele României este pus în situația de a asista la jocul politic al partidelor. Obligat prin Constituție să vegheze la buna funcționare a autorităților publice (art. 80, alin. 2), dar și să medieze între puterile statului precum și între stat și societate Președintele poate apela la prerogativele sale sau poate lăsa cale liberă soluțiilor de tip parlamentar de rezolvare a crizei (cum a procedat în ianuarie 1998 Președintele Constantinescu). Dincolo de medierea pe care o realizează între instituțiile statului și între acestea și societate, Președintele ar putea utiliza și procedura referndumului ca mijloc de reglare a situațiilor conflictuale cu celelalte instituții. Dar dreptul la referndum legislativ nu a fost acordat Președintelui, legea referendumului având o formă parlamentaristă ce nu poate fi ușor convertită într-o pârghie prezidențială importantă.

Tendința prezidențialistă a dominat viața instituțională românească răspunzând slabei instituționalizări a partidelor și instabilității politice. Fiind instituția cu ce mai mare stabilitate Președinția a devenit cheia de boltă a sistemului instituțional. De modul în care îți găsește echilibrul această instituție depinde construcția stabilă a regimului politic românesc. Criza de regim cu care se confruntă de obicei regimurile nou instituite în perioadă inițială a avut în România în centru Președinția. Transformată de calendarul electoral în cea mai vizibilă instituție românească, asigurând suportul pentru celelalte instituții datorită simultaneității alegerilor parlamentare și prezidențiale Președinția este în căutarea echilibrului.

Situația raporturilor dintre instituția șefului statului și cea a șefului de guvern cunoaște în România o evoluție diferită de cea a societăților occidentale în cazul cărora se poate observa o diminuare progresivă a influenței primei instituții în profitul celei de a doua.xiii) Procesele de integrare europeană au redus permanent rolul șefilor de stat, indiferent de modul de alegere al acestora. Dezbaterea privind modul de alegere a Președintelui are în România un caracter artificial. Așa cum arată tabelul de mai jos în 5 din cele 8 republici ale Uniunii Europene președinții sunt aleși prin vor popular, în Italia se urmărește trecerea spre un sistem asemănător, iar în Germania amintirea prăbușirii Republicii de la Weimar a contribuit într-un mod important la stabilirea alegerii președintelui de către un colegiu elector și nu de către națiune. Problema centrală în ceea ce privește raporturile dintre Președinte și Guvern rezidă în puterile ce revin celor două instituții și nu în modul în care sunt alese.

StatulForma de guvernământ / tip de regimModul de alegere al șefului de statDurata mandatului
AustriaRepublică semiprezidențialăVot popular 6 ani
BelgiaMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
DanemarcaMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
FranțaRepublică semiprezidențialăVot popular 5 ani
FinlandaRepublică semiprezidențialăVot popular6 ani
GreciaRepublică parlamentarăVot indirect5 ani
GermaniaRepublică parlamentarăVot indirect5 ani
ItaliaRepublică parlamentarăVot indirect7 ani
IrlandaRepublică semiprezidențialăVot popular7 ani
LuxemburgMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
Marea BritanieMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
OlandaMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
PortugaliaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
SpaniaMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
SuediaMonarhie constituționalăDinastie ereditarăNelimitată
Tabel 1. Situația statelor Uniunii Europene în privința modului de alegere a șefului statului

În procesul de reformă constituțională durata mandatului prezidențial poate influența direcția viitoare a regimului politic. Așa cum se observă din Tabelul 2 în 6 din 19 state central și est europene durata mandatului este de 4 ani, în celelalte 13 fiind de 5 ani. De altfel și în republicile Uniunii Europene durata mandatului prezidențial variază între 5 și 7 ani. Opțiunea pentru un președinte ales prin vot indirect este o consecință a tradițiilor instituționale ale perioadei interbelice, cele 6 republici central europene și baltice ce recurg la acest sistem, având o tradiție republicană (mai puțin Ungaria și Albania) și parlamentaristă.

StatulForma de guvernământ / tipul de regimModul de alegere al șefului statuluiDurata mandatului
AlbaniaRepublică parlamentarăVot indirect5 ani
BelarusRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
Bosnia-Herțegovina**Republică semiprezidențialăVot popular4 ani
BulgariRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
CroațiaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
CehiaRepublică parlamentrrăVot indirect5 ani
Estonia*Republică parlamentarăVot indirect5 ani
Letonia*Republică parlamentarăVot indirect4 ani
LituaniaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
MacedoniaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
MoldovaRepublică parlamentarăVot indirect4 ani
PoloniaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
RomâniaRepublică semiprezidențialăVot popular4 ani
RusiaRepublică semiprezidențialăVot popular4 ani
SerbiaRepublică semiprezidențialăVot popular4 ani
SlovaciaRepublică parlamentarăVot indirect5 ani
SloveniaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
UcrainaRepublică semiprezidențialăVot popular5 ani
UngariaRepublică parlamentarăVot indirect5 ani
Tabel 2. Situația statelor din Europa Centrală și de Est în privința modului de alegere a șefului statului și a duratei mandatului acestuia

*Președinție colectivă formată din trei persoane alese: un bosniac, un croat și un sârb.
**Constituții interbelice revizuite

Reforma constituțională și reforma electorală sunt dealtfel corelate. Modificarea atribuțiilor celor două camere înseamnă și schimbarea modului de alegere a parlamentarilor în funcție de mandatul atribuit fiecărei camere. Așteptările românilor merg în sensul schimbării sistemului electoral prin introducerea circumscripțiilor uninominale. Radicalismul unei reforme electorale poate antrena efecte perverse sau contrare celor vizate. Formula scrutinului mixt - care întrunește calitățile sistemelor majoritar și proporțional, dar le minimizează defectele - este probabil mai adecvată spațiului politic românesc, dar și în acest caz rămâne problema stabilirii circumscripțiilor uninominale, dificilă în absența consensului principalelor partide.

Reformele constituțională și electorală deși necesare, nu sunt și suficiente pentru a revigora viața politică românească. Redefinirea rolului cetățeanului, marele absent al politicii românești, rămâne de făcut. Eficientizarea politicii și stabilitatea guvernării, efecte vizate de partide, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace ce se cer dublate de democratizarea raporturilor dintre guvernați și guvernanți.

i)Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1996, p. 276
ii)Criteriul numărului de deținători ai puterii este utilizat de Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, care deosebesc între democrații, monocrații, oligarhii și regimuri mixte, sau în Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 1983, pentru care există două mari tipuri de regimuri politice: democrația și celelalte regimuri. În studiul nostru ne vom referi la modul de funcționare a instituțiilor politice în cadrul regimurilor democratice.
iii)Maurice Duverger, Les regimes politiques, Paris, PUF, 1981, p. 7
iv)Olivier Duhamel, op. cit., p. 275
v)Phillippe Parini, Les institution politiques, Paris, A. Colin, 1984, p. 43
vi)Jean-Louis Quermonne, Les regimes politiques Occidentaux, Paris, Seuil, 1986, p. 12
vii)Robert Dhal, Poliarhiile, Iași, Institutul European, 2000, p. 46
viii)Steven Connor, Cultura postmodernă, București, Meridiane, 1999, p. 85
ix)Mancur Olson, Creșterea și declinul națiunilor, București, Humanitas, 1999, pp. 29-30
x)Samuel P. Huntington, Ordinea politică a societăților în schimbare, Iași, Polirom, 1999, p. 21
xi)Olivier Duhamel, Les democraties, Paris, Seuil, 1994, pp. 277-278
xii)ibidem
xiii)Michel Lascombe, "Le soleil a rendez-vous avec la lune: quel réaménagement des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre?" în Droit public, Numéro spécial, 1/2 2002, Paris, LGDJ, 2002, p. 234